二次分配：破解社会公平难题的重要一招

　　党的十七大报告所提的“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，是当前和今后相当长时期内我国面临的一项重大而紧迫课题。

　　当前，我国的分配格局呈现出了几个显著的新特征。一是初次分配差距拉大，对社会和谐与稳定带来了严重的压力。二是二次分配（有时称为再分配）严重乏力，甚至产生逆向的分配效果。三是财产差距与收入差距并存。四是关键性公共服务的分配严重不平等。

　　合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。当前，促进社会公平，要按照十七大精神，在坚持和完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度的基础上，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，更重要的一个途径是，要加强二次分配，以二次分配促进解决社会公平问题。

　　近年来，我国政府在二次分配方面出台了一系列旨在调节收入分配差距过大的新措施，包括加大社会保障（包括农村医疗保障）资金的投入力度，逐步提高各级预算中社会保障支出的比例，通过减持国有上市公司的国有股比例和扩大彩票发行等方式，充实社会保障基金；制定和实施鼓励再就业的税收优惠政策；继续加大对“三农”的投入和政策支持力度；等等。

　　当前，在加强二次分配方面，有两个方面的问题特别重要：一是要把抑制通货膨胀置于优先的政策议程。在收入差距拉大的形势下，目前主要由食品价格上升引起的通货膨胀压力，极易影响人心并影响社会稳定，因而迫切地需要解决这个问题。出台这方面的政策，需要与打击垄断、价格欺诈和增加拨款以救助低收入阶层的措施结合起来。从更长远一点来看，我国尤其需要加大力量建立一个有效和可靠的社会安全网。另外一个需要高度警觉的问题是创新政府预算制度。近年来，在财政收入超高速增长的背景下，我国各级政府正忙于花掉这些钱(搞大量的政绩工程、买公车、建办公楼等)，而这些钱原本可以用于重建社会安全网和帮助贫困阶层。加强二次分配，急需政府预算制度创新，否则，要实现将宝贵的资源引向国家战略的优先领域，包括促进公平的二次分配的目标就不可能实现。当然，我们还需要其他广泛意义上的政策创新，包括那些旨在将低收入阶层带入发展进程的一系列政策创新。

　　我国二次分配的乏力和低效，在很大程度上反映了我们在二次分配问题认识上存在的一些误区。误区之一：在政府职责定位上过于片面，几乎把增长(发展)看作是政府职责的代名词，这反映在实践中就是片面的“GDP挂帅”。事实上，任何国家、任何政府的经济政策需要同时、同等重要地关注三个一般性目标:增长、平等和稳定(可持续)。这三个目标从根本上讲是一致的，但也可能产生冲突，因而需要一个健全的解决方案，使三者都能在一个统一的框架下加以考虑。误区之二：把调节二次分配的政策工具简单地理解为“劫富济贫”层面（尤其是累进税和针对穷人的补贴）。古人讲得很好：“授人以鱼，度一日；授人以渔，度终生”，我们的二次分配政策应该少一点“劫富济贫”色彩，多一点“激励”成份。误区之三：把知识和知识鸿沟排除在公平分配的视线之外。需要强调的是，我国社会日益扩大的“分配差距”不只是“收入”和“财富”分配的差距，同样严峻的是“知识”分配的差距。误区之四：我们常常把分配差距过大归咎于“市场机制不完善”（市场失灵）。这种看法似是而非。我国政府应在建立至关紧要的“社会安全网”(包括救济、低保、医保和养老保障)方面，在建立、改进和强化旨在限制垄断行为、腐败以及根深蒂固的“官本位”的制度安排和实施机制方面，加大改革力度。因为这些方面是导致分配问题严峻的一个重要根源。

　　总之，加强二次分配，是破解社会公平难题的一个重要途径。在二次分配方面，我们创新的空间还是非常大的。鉴于我国目前税负和支出利益的宏观分配相对有利于高收入群体和强势群体，我们需要继续推动更能惠及低收入阶层的税制改革，需要调整支出结构以使支出和公共服务的利益更多地惠及弱势群体，这些方面是可以大有作为的领域。

　　（作者系中央财经大学财经研究院院长、教授、北京财经研究基地首席专家）