浅谈特殊监管区域检验检疫监管办法

　　由于发展经济的需要，近年来我国出台了一系列鼓励境外企业在华投资的政策。在吸引外资的同时，我国还根据国内不同地区人力资源、产业结构、技术分布的特点，以及各地区经济发展程度和交通运输条件等现状设立了各种形式的特殊监管区域，以促进我国在全球贸易中实现快进快出、大进大出。截至目前，中央政府已先后批准在全国设立了57个出口加工区，22个保税区、保税港区和保税物流园。与此相适应，国家质检总局依据我国现行的有关法律、法规和特殊监管区域的实际情况，分别于2001年3月和2005年1月颁布了《出口加工区检验检疫监督管理办法》和《保税区检验检疫监督管理办法》。各地检验检疫机构据此对特殊监管区出入境和出入区的应检物开展检验检疫和监督管理工作。

　　随着我国经济持续、高速、稳定的增长，国外和港、澳、台地区投资人的投资形式、方向和范围也在不断扩大和变化，对特殊监管区功能的要求已超出了现有的范围。为了应对现实的需求，2006年12月17日经国务院批准，在苏州工业园将区内现有的出口加工区A区、B区和保税物流中心（B）型整合为苏州工业园综合保税区。这样在我国就出现了一种全新模式的特殊监管区域。整合后建立的综合保税区作为一个整体，与现有的加工区或保税物流中心相比，除了区域面积合成一体外，其功能也更加完善。区内企业也从自身的生产、贸易、服务、成本、运输和全球战略布局出发，利用新模式特殊监管区域的优势，从现在单一的生产、加工或仓储、物流转变为在生产、加工、仓储、物流的过程中伴随着研发、贸易和服务；而展览、展示业和金融服务业也将择机而入。可以预见的是：随着经济的进一步发展，全国各地特殊监管区域的形式和功能也会在不久的将来发生变化，并且不排除出现类似自由贸易港的特殊监管区域。因此，检验检疫机构必须对新模式特殊监管区域的检验检疫监督管理工作进行深入的研究，提出符合国家法律、法规和国际惯例的检验检疫监管措施。

　　现有的按特殊监管区域的功能、进行区别管理的检验检疫监督管理的特定政策,在综合保税区这一全新模式的特殊监管区域内不能简单采取叠加的办法执行。因为《出口加工区检验检疫监督管理办法》和《保税区检验检疫监督管理办法》中的一些条款对进出境、进出区应检物的检验检疫监督管理有着很大的区别。两个办法中的某些条款在新模式特殊监管区内执行，将使检验检疫机构和企业均无从适应。以整合后的苏州工业园综合保税区为例：应检物的流通形式已不是简单的进出境或进出区。企业间将在生产、加工、研发、贸易、仓储、物流和服务过程中越来越紧密地体现出你中有我，我中有你的格局；而检验检疫机构面对的是这一区域内更为复杂的货物进出境、进出区、经保税区转口以及在区内生产、加工、流通、转存等情况。这就使检验检疫机构在履行检验检疫监督管理职责时,会因企业运作面的扩大而导致在执行现行的政策上出现可能的偏差，甚至困难；致使原分属保税区、特别是出口加工区的企业因为不能享受原有的优惠政策而调整投资策略和方向,将对综合保税区本身和属地经济的持续稳定发展产生一定的负面影响。

　　为了应对新局面，更好地履行检验检疫监督管理的职责，切实把好国门，真正实现有利于国家的监管、有助于经济的发展、有章可循的快捷和有原则的服务，落实防止疫病疫情、有毒有害物质的传入和传出和商业欺诈的中心任务，应当制定适应新模式特殊监管区域检验检疫监督管理办法（以下简称“管理办法”）。

　　管理办法首先要面对现实，改变思路。除要求应检物应实施报检外，必须要求其他货物进行申报，以防止其所涉及的安全、卫生、环保和反欺诈等领域物品的漏报和逃避检验检疫。为落实严密监管，始终抓住工作重点创造条件。第二，对涉及从新模式特殊监管区域出境的属食品卫生检验和化妆品安全卫生检验范围的应检物,无论是否具备《出口加工区检验检疫监督管理办法》中4个条件之一均应实施检验。第三，为了防止可能出现的逃、漏检，对从区外（实际是国内）进入综合保税区前未经检验检疫，但其后未经加工直接出境的应检物实施检验。第四，通过电子申报、视频监管和对区内企业及其代理人按照诚信的原则进行考核，实行分类管理。在对重点货物检验监管的基础上，使重点监管的企业也突显出来，落实对重点企业和重点货物的双重监管，做到有的放矢。

　　管理办法应在集中有限的人力、物力，落实提速、减负、增效和严密监管的同时，改革现有的措施，确保注重实效。在方便快捷过程中做到有效监管、管住而不管死。首先要改变以往对强制性产品认证所采取的一概而论的管理办法，对境外入区实施强制性产品认证的生产、加工所需的原材料、零部件应免予办理认证手续。其次要对由区内企业生产、加工，并在区内企业间流通的货物，或从区外（国内）入区、并已经产地检验检疫机构签发《出境货物换证凭单》的应检物，未经加工直接出境的，应免予检验。第三，对境外入区已经实施检验的应检物、或区外（国内）入区的货物，未经加工再输往区外（国内）时，应免予实施检验检疫。真正实现“大通关”和一次检验检疫。第四，对有条件的企业及其非重点货物采用集中报检，分批核销的监管模式，给企业提供相对宽松的政策和便捷的服务，以适应现代物流环境的需要。

　　管理办法应该达到以下明显的效果：政策清晰，检验监管更加便于操作，不会因为区内多样的贸易形式而导致检验监管政策出现矛盾。重点突出，对涉及真正进出境、或区外入区时未进行检验检疫而直接出境的应检物进行实际有效的检验检疫。加强监管，对进出境的非应检物、境外入区已实施检验检疫并直接输往区外的应检物、进出区的原料和零部件、在区内流通以及转口的货物和零部件则在申报的基础上实行抽查。管住两头，切实把好关，实现做好出入境检验检疫监督管理工作的初衷。