把握好自由裁量中的“度”——谈质量技监行政执法自由裁量权的合理控制

　　现代行政在一定的程度上是“自由裁量”的行政。行政自由裁量权是法律赋予行政执法机关在处理特定个案时于一定的幅度范围内裁量并予以处理的权力。

　　合理的行政自由裁量行为是必要的，但行使自由裁量应当以法律的基本理念为出发点。行政相对人一方面需要行政执法机关有自由裁量权，同时又害怕执法者滥用自由裁量权。

　　对自由裁量中“度”的把握极为重要，它不仅表现为在法律技术层面上的操作，而且也是一定的理念支配下的结果。不同的理念、不同的价值准则下会产生不同的处理结果。

　　从行政相对人的角度来看，行政执法者所做出的自由裁量行为直接影响其权益。在行政自由裁量权呈现出扩张和膨胀趋势的今天，严格地控制行政自由裁量权是当务之急。

　　质量技术监督部门作为行政执法机构，在推行依法行政和维护社会主义经济秩序中发挥着极为重要的作用。强化质量技监行政执法不仅要强调在技术层面上如何运用法律规则，更要强调贯穿法律的基本理念和社会的基本价值观念。执法者水平高低，不仅取决于对法律规则掌握的熟练程度，更取决于执法的理念成熟与否。

　　我国有关质量技术监督的法律、法规都赋予了质量技监执法机构以一定的自由裁量权，如《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第48条规定：“销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　质量技监执法机构正确运用自由裁量权对于相关法律法规的贯彻，体现法律法规所蕴涵的价值，维护经济秩序，保护相对人的合法权益具有相当重要的意义。执法实践中，滥用行政自由裁量权或自由裁量权运用不当主要表现为以下几个方面：

　　第一，目的不当，滥用自由裁量权。

　　滥用自由裁量权与法律、法规的基本目的相冲突，使质量技监执法行为偏离了法律法规的价值取向。

　　立法是多种利益综合、协调的结果。

　　质量技监执法机构行使自由裁量权应当以立法的目的为指导，在体现灵活性原则的同时，适当调节现实生活中的各种利益关系。实践中，滥用自由裁量权往往是错误理解立法目的或置立法目的于不顾或以其他目的取代立法目的，如以权谋私、显失公正、恶意刁难等。

　　第二，对法律、法规理解不正确，错误行使自由裁量权。

　　法律法规赋予执法主体自由裁量权是有较充分的考虑的，当法律法规对于某一种情形没有明确自由裁量权的时候，执法主体往往误以为可以进行自由裁量。这就是因错误理解法律法规而错误地行使自由裁量权。

　　第三，对自由裁量“度”的把握不均衡，出现畸重、畸轻以及不同等对待的情形。

　　在自由裁量权的运用中最难的问题就是对其“度”的掌握。虽然畸重或畸轻都是在一定幅度范围内的选择，从形式上看似乎与法律法规的规定相吻合，但实质上却偏离了法律法规的精神内涵。

　　不同等对待也属于不当运用自由裁量权的行为。质量技监行政执法中，作出的行政处罚应当体现同等原则，同样的情形给予相同或相近的处罚，不同的情形作出的不同的处罚，最忌讳的是相同的情形给予不同的处罚，而不同的情形给予了相同的处罚。

　　第四，未考虑相关因素或考虑了不相关的因素，或过分强调或轻视了一个相关因素。

　　“相关因素”不是法律法规预先设定的，而是通过个案分析逐渐发展起来的一系列原则，如在处理工业产品生产许可证案件时，不得不考虑国家的产业政策、地方经济的发展、国际影响、产品的生产链、行政相对人在主观上是故意还是过失等因素。

　　“不相关因素”是那些与质量技监执法主体独立公正地行使行政职权或行政处罚权无关的因素，如人情、个别领导打招呼、行政相对人的地位和背景等。

　　过分强调或轻视某一相关因素都容易导致错误运用自由裁量权，如在对“地条钢”、“黑心棉”案件处理中若过分地考虑地方的经济利益就容易忽视法律法规在宏观上的指导意义。

　　合理控制行政自由裁量权是法治国家建设中的一项紧迫的任务，要解决好这个问题，应当从以下几个方面着手：

　　第一，应当完善相关立法。

　　目前，我国许多法律法规在结构上太过于原则、抽象，预见性不强，行政处罚的宽严幅度太大，执法者有过大的自由裁量空间，有时同一类型案件却可以作出完全不同的结论。要使自由裁量权的运用符合法定的目的，必须先从立法入手。有关质量技监问题的行政立法既要有整体的高度，同时也要有中观或微观的思考，这样才能为合理控制自由裁量权打下坚实的基础。在实体法一定的情况下，程序立法就是合理控制自由裁量权的重要手段。针对目前的现状，我国应当制定《行政程序法》。

　　第二，提高质监执法人员的素质。

　　执法素质是一种综合素质，这种素质以一定的法律修养为底蕴，具有较强的法律意识，同时也有一定的法律实践。对自由裁量权“度”的把握就是对行政执法行为合理性的认识，能体现出对法律价值观念的判断。高素质的执法人员是合理控制自由裁量权的关键。为此，质量技监执法机构应当完善对执法人员的考核和培训制度，强化法的理念。

　　第三，加强质量技监执法机关的内部监督。

　　内部监督包括本系统内部上级对下级的监督和本机关内部的监督。上级对下级的监督又分为法律监督和一般的工作监督，如行政复议、案件评查、疑难案件分析、对执法工作的检查监督等。本机关内部的监督，一般指案件审理委员会在自由裁量权控制上的把握。

　　第四，加强外部监督。

　　外部监督主要是法律程序中的监督，如在政府法制部门中进行的行政复议和在人民法院中进行的行政诉讼。质量技术监督机构是“半垂直管理机构”，所处理的案件有自己的特殊性，并且适用的法律主要是依据有关质量技术监督方面的法律。从准确把握案件的实质来看，行政复议案件在本系统内进行比较合理，有利于控制滥用自由裁量权的行为和充分保护相对人的合法权益。在人民法院中所进行的行政诉讼是控制滥用自由裁量权的最后一个环节。为此，我国行政诉讼法做了相应的规定。

　　质量技监行政执法中的自由裁量权是一种合理存在的权力，否定其合理性是不正确的，但也要清醒地意识到，该权力是一种受到限制的权力。质量技监行政执法自由裁量权的合理控制并非一蹴而就，而应当建立一个长效机制。探求长效机制并细化裁量中的各种情节是今后工作的一个重点。